Lokalni izbori u Hrvatskoj 2021.
23. travnja 2021.

Muke po potpisima: kako spriječiti nastajanje fikus-stranaka?

Piše: 
Višeslav Raos
Docent na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu

Upravo se nalazimo u razdoblju dva vesela tjedna unutar kojih je potrebno predati kandidature za predstavnička tijela i izvršna tijela u županijama, gradovima i općinama. Na kraju tog perioda, kada se objave popisi svih lista i kandidata koji se natječu, bit će zasigurno onih za koje javnost još nije imala prilike čuti tijekom pretkampanje, a jednako tako će se ispostaviti da su poneki zapeli već na prvoj stubi, budući da nisu uspjeli prikupiti minimalni broj važećih potpisa građana.

Državno izborno povjerenstvo potrudilo se prilagoditi ovaj proces pandemijskim uvjetima te će tako građani koji se nalaze u izolaciji ili samoizolaciji moći sâmi, bez posredovanja volontera koji inače na štandovima prikupljaju potpise po javnim površinama, dati svoju podršku nekoj kandidaturi te skenirane obrasce poslati predlagatelju. On će ih pridružiti ukupnim potpisima koje će dostaviti nadležnome izbornom povjerenstvu. Ostaje za nadati se kako ova mogućnost neće nekome poslužiti za pokušaj lažnog prikupljanja potpisa podrške.

Svi oni koji se nadaju naslijediti preminuloga zagrebačkog gradonačelnika morat će prikupiti 5.000 valjanih potpisa. Za splitsko-dalmatinskog župana, bit će dovoljno 3.200 potpisanih podrški građana, a za načelnika općine Civljane, u okolici Knina, dostajat će tek 35 potpisa. Ovakav široki raspon potrebnih potpisa svjedoči o lošoj demografskoj situaciji, ali i o neravnomjernoj naseljenosti zemlje i rascjepkanosti lokalne samouprave.

Međutim, u procesu kandidiranja za predstavnička tijela, dakle županijske skupštine, zagrebačku skupštinu, gradska i općinska vijeća, nemaju svi jednaku startnu poziciju. Naime, zakonodavac ovdje eksplicitno preferira stranačke liste (bilo pojedinačne, bilo koalicijske), naspram neovisnih lista, odnosno listâ koje predlažu skupine birača, budući da je samo za kandidaturu nestranačkih lista potrebno prikupiti potpise, dok registrirane političke stranke to ne moraju. Tako će listi koju za zagrebačku gradsku skupštinu predloži grupa birača trebati 2.500 potpisa, za skupštinu druge po veličini jedinice lokalne i regionalne samouprave, Splitsko-dalmatinske županije, 1.800 potpisa, a za civljansko općinsko vijeće trebat će prikupiti 25 potpisa podrške.

Usprkos potrebi prikupljanja potpisa, broj nestranačkih lista, ali i nestranačkih kandidata, snažno je porastao otkako je s izborima 2009. godine uveden izravni, pučki izbor župana, gradonačelnika i općinskih načelnika. U Njemačkoj se na lokalnoj razini razvila praksa da se građani koji žele sudjelovati na izborima i oponirati etabliranim strankama okupljaju u registriranim udrugama (biračkim udruženjima) koje potom kandidiraju takozvane građanske liste (njem. Bürgerlisten). U Italiji se drugačiji karakter lokalnih izbora pak očituje u tome što se njih zove administrativnim izborima (tal. elezioni amministrative), dok se parlamentarne izbore naziva političkim izborima (tal. elezioni politiche).

Od kuda izvire povlašteni položaj kandidatura stranačkih lista naspram nestranačkih lista? Kakve učinke to proizvodi? Kako se nestranački akteri prilagođavaju tom „nejednakom tretmanu“?

U pozadini zakonskog preferiranja stranačkih kandidatura leži razumijevanje suvremene predstavničke demokracije kao stranačke demokracije. Drugim riječima, zakonski okvir prihvaća i naglašava ulogu političkih stranaka kao specijaliziranih pravnih osoba koje agregiraju političku volju građana te provode proces isticanja kandidata za javne položaje kako bi sudjelovali u oblikovanju politika i donošenja odluka od javnog interesa. Razumijevanje suvremene predstavničke demokracije kao stranačke demokracije (njem. Parteiendemokratie) posebice je izraženo u njemačkom političkom sustavu, gdje je ono izraženo ne samo u zakonu o strankama, već i u Temeljnom zakonu, tj. Ustavu, koji u čl. 21 kaže kako „stranke sudjeluju u oblikovanju političke volje naroda“. U hrvatskome ustavu nema ovakvoga opisa stranaka, no zato prvi članak Zakona o političkim strankama kako su „[p]olitičke stranke (…) svojim slobodnim osnivanjem i trajnim sudjelovanjem u izgradnji političke volje građana izraz demokratskoga višestranačkog sustava kao dijela najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske.“

U Njemačkoj ne postoji točno propisani minimalni broj potpisnika koji je potreban za osnivanje stranke, no nadležna tijela puno pomnije proučavaju je li novoosnovana politička organizacija trajnog i ozbiljnog karaktera, s jasnim programom i razgranatom organizacijskom strukturom. Uz to, sustav ne povlašćuje političke stranke en masse, već etablirane stranke. Naime, obavezu prikupljanja potpisa za kandidaturu imaju ne samo građanske liste, već sve liste stranaka koje na prethodnim izborima nisu osvojile mandate u saveznom ili pokrajinskim parlamentima. Nasuprot tome, u Hrvatskoj je za registraciju dostatno okupiti sto ljudi koji će dati svoj potpis za novu stranku te održati osnivačku skupštinu i prezentirati Ministarstvu uprave statut i program. Jednom kada je stranka registrirana, ona može kandidirati liste na svim izbornim razinama bez preduvjeta, pa makar se radilo o stranci koja uopće u praksi ne djeluje u razdoblju između dva izborna ciklusa. Ovakva situacija rezultira time da je, primjerice, na posljednjim parlamentarnim izborima, 2020. godine, prosječan udio kandidacijskih lista u deset izbornih jedinica koje su bile ispod jedan posto iznosio preko pola, odnosno 52,9 posto, s time da je prosječno 29 posto svih lista dobilo manje od 500 glasova. U Zagrebu je na skupštinskim izborima 2017. godine 12 od 21 liste bilo ispod jedan posto, s time da je pet lista dobilo manje od tisuću glasova.

Za vrijeme Milanovićeve vlade došlo je do pokušaja racionalizacije izborne ponude, odnosno uvođenja obaveze prikupljanja potpisa pri kandidiranju svih lista. Prema tom modelu, na parlamentarnim izborima bi se u svakom izbornoj jedinici moralo prikupiti po 1.500 potpisa podrške, što bi za liste koje predlažu grupe birača značilo povećanje s postojećih 500 (za europske izbore potreban broj potpisa za neovisne liste je 5.000), a za neparlamentarne političke stranke test njihove ozbiljnosti. Međutim, Ustavni sud je rješenjem od 24. rujna 2015. ukinuo takav model, naglasivši ustavnopravni posebni položaj političkih stranaka kao specijaliziranih pravnih osoba koje sudjeluju u izbornome procesu. Međutim, nedosljednost ovakvoga tumačenja uvjeta kandidiranja očituje se u pravilima kandidiranja za osam zastupnika nacionalnih manjina. Naime, u tom slučaju zakon navodi kako pravo kandidiranja imaju političke stranke, građani i udruge nacionalnih manjina, no za svakog kandidata potrebno je prikupiti po 100 potpisa, bez obzira čiju podršku kandidat ima, stranačku ili nestranačku.

Naposljetku, vratimo se pitanju kako su se nestranački akteri prilagodili ovakvome sustavu. Zahvaljujući labavim i jednostavnim propisima o registraciji političkih stranaka, od početka 2021. godine, Hrvatska je „bogatija“ za još 18 političkih stranka, te je tako ukupan broj aktivnih stranaka na dan zaključenja ovoga teksta iznosio 390. Iz registra političkih stranaka može se izvući još neke zanimljivosti. Naime, poneki političari koji su nedavno izašli iz svojih dugogodišnjih političkih stranaka ili su se pak odlučili ponovno angažirati u politici, ovoga puta na lokalnim izborima, registrirali su ad hoc političke stranke sa svojim imenom, ali i odrednicom „neovisna lista“ u imenu. Tako se, primjerice, pod registracijskom brojem stranke 373 u registru nalazi stranka naziva „IVAN PENAVA NEZAVISNA LISTA“, a pod rednim brojem 377 stranka „MATIJA POSAVEC – NEZAVISNA LISTA“. Nestranačka kandidatkinja za zagrebačku gradonačelnicu registrirala je stranku naziva „VESNA ŠKARE OŽBOLT – NEZAVISNA LISTA“, a pod rednim brojem 385 nalazi se i stranka „NEZAVISNA LISTA ANTE ĐAPIĆA“. Drugim riječima, obveza prikupljanja za neovisne liste, a ne za političke stranke, proizvodi, kao što smo vidjeli iz prethodnih podataka, inflaciju izborne ponude koja uključuje stranke s gotovo nikakvom podrškom birača, dok istovremeno neovisni kandidati vješto zaobilaze intencije zakonodavca time što registriraju personalizirane stranke, koje u svojem imenu sugeriraju kako se radi o neovisnim listama, no u pravnom smislu registrirane su kao političke stranke, te zahvaljujući tome nemaju obavezu prikupljanja potpisa za pravovaljanu kandidaturu kao što to moraju činiti „prave“ neovisne liste.

U konačnici ćemo, ako se zakonski okvir ne izmijeni, a ustavnopravno tumačenje ne modificira, na ovim lokalnim izborima, a i na drugim budućim izborima, nastaviti svjedočiti poplavi fikus-stranaka (poput fikus-firmi s nula zaposlenih), koje će služiti zadovoljavanju forme, a ne stvaranju sadržaja koji služi političkom predstavništvu volje građana. Za kvalitetu demokratskoga političkog predstavništva u Hrvatskoj svakako bi bilo bolje kada bi se uvjeti registracije učinili ozbiljnijima, a kada bi pri utvrđivanju pravovaljanosti kandidature potrebom prikupljanja minimalnoga broja potpisa svi izborni natjecatelji mogli sudjelovati pod istim, prikladno zahtjevnim uvjetima.

Anali Hrvatskog politološkog društva

Hrvatsko politološko društvo
Fakultet političkih znanosti
Lepušićeva 6, 10 000 Zagreb
hr
linkedin facebook pinterest youtube rss twitter instagram facebook-blank rss-blank linkedin-blank pinterest youtube twitter instagram