Pandemijska kriza i fiskalna pravila Europske unije
24. prosinca 2021.

Duhovi fiskalne prošlosti, sadašnjosti i budućnosti

Piše: 
Josip Lučev
Asistent-predavač na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu

Taman kad smo na trenutak zaboravili na fiskalno stezanje remena, ono se možda ponovno sprema. Ne tako davno još smo se oporavljali od učinaka financijske krize 2007/08. i dubinske recesije 2009. godine. Fiskalna se odgovornost nametnula kao ključni problem i EU ju je isticala kao nezaobilazni dio svake stabilizacije. Navikli smo godinama slušati o rastrošnim Grcima, Talijanima, Španjolcima i Hrvatima, o njihovim napuhanim javnim dugovima i neodrživim proračunskim deficitima. Danas je situacija gora, ali se nitko oko toga ne uzrujava. Barem ne još. Zašto je tome tako?

Prošlost

Temeljna fiskalna pravila na snazi proizlaze iz Ugovora iz Maastrichta i Pakta o stabilnosti i rastu. Dozvoljene vrijednosti iznose 3% BDP-a za proračunske deficite i 60% BDP-a za javni dug. Izravno uključene osobe tvrde da su te referentne vrijednosti određene proizvoljno te da su odgovarale tadašnjem prosjeku za 12 uključenih zemalja. U tom smislu nisu mogle predstavljati neki naročiti uvid u razinu duga koja predstavlja izazov rastu u svim zamislivim uvjetima. Inače, danas bi taj prosjek za dug iznosio oko 100%. Mijenja li to na stvari ili ne?

Osnovna ideja je bila jasna – uže ekonomske integracije (a prvenstveno, zajednička valuta) podrazumijevaju potrebu za određenim stupnjem fiskalne harmonizacije. Prema svemu što znamo o optimalnim valutnim područjima, supostojanje rastrošnih i konzervativnih proračuna pod istom valutom jednostavno je nepoželjno. No, temeljni referentni indikatori koji uzimaju u obzir razinu BDP-a ne mogu dobro funkcionirati u dubinskim recesijama – jer BDP može strmoglavo padati. Kriza nije bila u vidu kada je EU odlučila koristiti svoje fiskalne referentne vrijednosti. Tako smo dočekali užasavajuću 2009. godinu s pogrešnim tipom indikatora. Primjerice, ako uspijete smanjiti svoj javni dug za 2%, ali vaš BDP padne za 3%, vaš javni dug kao omjer BDP-a će nužno rasti – iako je sam javni dug smanjen. Banalnom ali neumoljivom matematičkom logikom. Od kakve nam je onda koristi ovaj indikator ako znamo da u recesijama BDP  može i ponirati (u Grčkoj je recimo u osam godina nakon 2008. godine pao za 27%)?

Ipak, upravo je ta pogrešna logika primijenjena nakon globalne financijske krize i europske dužničke krize. Patila je prvenstveno europska periferija, jer se ona izložila bail-out mehanizmima uz uvjetovanost. Mehanizam bilance plaćanja (BoP), koji se koristi izvan eurozone, bio je primijenjen na Mađarsku, Rumunjsku i Latviju (uz efektivno trajanje od 2008. do 2011.). Prigodno izmišljeni i privremeni Europski fond za financijsku stabilnost (EFSF) i Europski mehanizam za financijsku stabilnost (EFSM) primijenjeni su na Portugal i Irsku (od 2010. do 2015.), a onda zamijenjeni s trajnim Europskim stabilizacijskim mehanizmom (ESM) (Cipar, Španjolska, Grčka, od 2013. do 2018. godine). Odobrene količine sredstava su nekad bile i više nego pozamašne, ali su podrazumijevale i nužnost popratnih žestokih mjera štednje. Na razini cijele EU, prva reakcija 2009. godine je bila panična i usmjerena na navodni fiskalni poticaj, ali već 2010. dolazi do zaokreta i forsira se ideja fiskalne odgovornosti. Prvenstveno boljim mogućnostima provođenja već postojećih pravila do kojih dolazi kroz niz institucionalnih inovacija: prvo six pack pa two pack reformi, uz formiranje Europskog semestra i kombiniranje uklapanja sa Strategijom EU, uz anticipiranje budućih nestabilnosti, uz dodatne mogućnosti koje nude prvo Euro+ pakt, a zatim i Fiskalni pakt.

Ukratko, od dvije verzije europskog odgovora na krizu – trošenje ili štednja, vrlo brzo je prevladala ona druga. To je potaknulo produbljenje krize na periferiji, val socijalnih nemira i populističkih odaziva, i stvaranje dodatnog jaza između „štedljivih“ (prvenstveno Njemačke, Austrije, Nizozemske) i „rastrošnih“ (prvenstveno južnoeuropskih) država članica. Provedba mjera štednja u kontekstu krize je postala tipično europsko rješenje, uz raznovrsne kritike. Solidne argumente protiv ponudili su kejnzijanski nastrojeni ekonomisti – uključujući i nobelovce Josepha Stiglitza i Paula Krugmana. Štednja u krizi doprinosi sve gorem padu BDP-a, a time i sve većoj neodrživosti duga koji preostaje – dakle radi se o samoporažavajućem manevru. Neuvažavanje takve veze štednje i BDP-a je bio temeljni razlog zbog kojeg su projekcije rasta u kontekstu mjera štednje bile redovito preoptimistične. Drugi skup argumenata izvire iz sinteze komparativnog institucionalizma i rasta. Prema Peteru Hallu i Davidu Soskiceu i fiskalna politika može biti shvaćena kao institucionalno specifična pa se ne može jednostavno optužiti periferiju za rastrošnost. Radi se o dubljem problemu – o tome da njihovi nesretni modeli rasta možda institucionalno zavise od zaduživanja. U obje verzije, periferiji je bilo štetno u krizi imitirati Njemačku, a nova europska fiskalna arhitektura upravo tjera periferiju na imitiranje njemačkih rješenja.

Sadašnjost

Značajno je da su se nekakvi zaključci ipak povukli iz loših iskustava, pa se 2015-2017. godine stidljivo pojavljuju promjene u fiskalnim pravilima koje naglašavaju fleksibilnost. Ali, možda je i važnija od toga činjenica da je nova kriza opipljivo drukčija od prošle. Prošla je kriza u osnovi bila asimetrični šok epskih proporcija – Njemačka je tako izgubila samo tri godine realnog rasta, a Italija i Grčka se nikad nisu ni vratile na stare razine BDP-a (slično je i s Hrvatskom: naš BDP je tek 2019. premašio razinu iz 2008.). Kriza koja se otvara 2020. godine je zdravstveno-ekonomska i njezin razvoj zavisi od mjera s kojima se nosilo s pandemijom. Današnja je situacija drukčija zato što je asimetrija manja. Interesi se poklapaju. U tom smislu je EU reagirala značajno drukčije i daleko više orijentirano na više trošenja, odnosno na fiskalni poticaj. Vidljiviji način fiskalne ekspanzije je aktivnost na razini EU – privremeni instrument Europska unija sljedeće generacije (NGEU) je privukao znatnu političku i medijsku pozornost i kod nas. Desetak milijardi eura, od čega više od 6 milijardi bespovratnih sredstava, predstavlja značajnu priliku za hrvatsko gospodarstvo. Ipak, iako se radi o velikom kratkotrajnom povećanju ukupnih fiskalnih kapaciteta EU, ti su kapaciteti zapravo izrazito maleni u usporedbi s fiskalnim trošenjem zemalja članica. Ključ promjene fiskalne politike je u nečemu potpuno drugome, a to je aktiviranje general escape clause Pakta o stabilnosti i rastu u ožujku 2020. godine. Bitni dio fiskalne arhitekture je tako privremeno zaustavljen. Do kraja 2022. ćemo se praviti da ga ni nema. Od 2023. već može krenuti val fiskalnih konsolidacija uz sve popratne učinke o kojima sada, privremeno, ne razmišljamo.

Budućnost

Nova godina je pred vratima. Iduća godina bi nam trebala proći dobro i lako. No, kako sada stvari stoje, 2023. godina bi lako mogla biti godina mjera štednje. Koliko će nezadovoljnih građana izaći na ulice i iz zemlje? Zavisi od pravila o kojima se danas raspravlja. Od listopada 2021. su pokrenute konzultacije o redizajnu fiskalnih pravila u EU, a i inače se ova tema sve češće nameće. Mario Draghi (ključna osoba u prošloj krizi, a danas premijer Italije) opetovano naglašava nužnost fleksibilnijih pravila. S time se slaže i Macron, a u Njemačkoj je nova Scholzova vlada nužno puna kompromisa i šalje dvosmislene poruke. Slaže se s potrebom reforme, ali poimanje konkretnog pravca reforme može biti značajno drukčije od talijanskog ili francuskog. Inače, na ova tri gospodarstva otpada 55% BDP-a cijele EU – dakle upravo ona dominiraju u post-brexit fazi razvoja EU. Moguće su razne verzije razrješenja. Pogledajmo načelne tri:

1. Pravila ostaju ista ili tek kozmetički promijenjena. Očekujemo nastavljanje snažnog oporavka i u tom slučaju nećemo imati strašne probleme. Val mjera štednje koji će se pokrenuti u 2023. zbivat će se u okolnostima dobrog rasta. Taj će rast biti donekle usporen zbog učinka fiskalnih konsolidacija, ali dok god ne izazove recesiju i visoku nezaposlenost politički učinci će također biti umjereni. No, postoji niz mogućih egzogenih šokova koji mogu pokvariti naša očekivanja – od trgovinskih do vrućih ratova i pogoršanja epidemiološke situacije. Ako se ponovi stara situacija (mjere štednje u kombinaciji s ionako slabim rastom) možemo imati povratak na staro uz proteste, pojačanje ionako razvijenih populističkih tendencija, pa i ponavljanje tendencija prema mrvljenju članstva EU.

2. Pravila se dramatično i trajno opuštaju. Nije idealno jer se tako potiču nezdrave fiskalne tendencije, a one mogu biti opterećenje za rast. Pomicanje granice javnog duga na 120 ili 150% BDP bilo bi besmisleno.

3. Pravila postaju fleksibilnija, uz poseban oprez prema različitim zahtjevima nacionalnih ekonomija u asimetričnim šokovima. To bi mogla biti dobitna kombinacija. Mogla bi omogućiti da se zajednička monetarna politika u eurozoni (koja istovremeno odgovara na potrebe Njemačke i Grčke) ipak nadopuni s aktivnim nacionalnim anti-kriznim politikama. Istovremeno, s time zadržavamo obavezu dovođenja svojih kuća u red nakon što neposredne krize prođu.

Treća i najbolja opcija bila bi najzahtjevnija, a to joj nažalost smanjuje vjerojatnost. U svim verzijama reformi, na kocki nisu samo tehnička rješenja, nego cijela iduća faza naše ekonomske integracije, uz sve ljudske i društvene posljedice.

Anali Hrvatskog politološkog društva

Hrvatsko politološko društvo
Fakultet političkih znanosti
Lepušićeva 6, 10 000 Zagreb
hr
linkedin facebook pinterest youtube rss twitter instagram facebook-blank rss-blank linkedin-blank pinterest youtube twitter instagram