Konstitutivnost naroda u Bosni i Hercegovini
25. ožujka 2022.

„Zašto da ja budem manjina u tvojoj državi kad ti možeš biti manjina u mojoj državi?“ Teritorijalni federalizam kao odgovor na fijasko stvarne konstitutivnosti naroda u Bosni i Hercegovini

Piše: 
Valentino Grbavac
Doktorski kandidat na Sveučilištu u Edinburghu

Poznata izreka iz 1990-ih u naslovu teksta upućuje na možda i najveći problem Bosne i Hercegovine a to je razlika između pravno proklamirane i stvarne konstitutivnosti triju naroda na cijelom teritoriju BiH. Konstitutivnost triju naroda u praksi ne postoji, kako pokazuju i posljednji politički događaji u toj zemlji čija se nestabilnost nažalost sve češće spominje u kontekstu rata u Ukrajini i njegovih potencijalnih geopolitičkih posljedica na Balkanu.

Naime, 20. ožujka ove godine propao je posljednji u nizu višegodišnjih pregovora o izmjeni izbornog zakona BiH kojima je primarni cilj bio implementacija presude Ustavnog suda BiH „Ljubić“, a sekundarni cilj implementacija pet presuda Europskog suda za ljudska prava (ECHR). Posljedice propasti pregovora daju se naslutiti već iz izjava hrvatskih dužnosnika u BiH koji su jasno poručili da ne postoje uvjeti za održavanje općih izbora u listopadu ove godine. S obzirom na to da hrvatski predstavnici mogu blokirati donošenje proračuna i na državnoj razini i na razini entiteta Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH) i tako onemogućiti financiranje izbora, ove izjave nisu puke prijetnje već daju pogled u budućnost u kojoj je opstanak (F)BiH u sadašnjem obliku doveden u pitanje. Srž problema izborne reforme i neimplementacije presuda Ustavnog suda BiH i ECHR-a je u operacionalizaciji konstitutivnosti triju naroda i manjku legitimnog predstavljanja triju naroda i „Ostalih“ (3,7% populacije BiH, uključujući nacionalne manjine poput Albanaca, Roma i Židova, i ostali građani koji se ne identificiraju kao pripadnici jednog od tri konstitutivna naroda) u političkim institucijama na svim razinama u BiH.

BiH ima dugu povijest predstavljanja triju naroda u političkim institucijama još od vremena Osmanske vlasti u BiH i Austro-Ugarske uprave, preko socijalističke Jugoslavije, pa sve do danas. Pošto BiH nije nacionalna država jednog naroda, poput Slovenije ili Hrvatske, već višenacionalna država triju naroda, u Daytonskom ustavu su sva tri naroda definirana kao konstitutivni (ustavotvorni) narodi. Prema izvornom Daytonskom sporazumu, konstitutivnost triju naroda operacionalizirala se kroz paritet i mogućnost veta u državnim institucijama (Predsjedništvo, Vijeće ministara, Dom naroda) i kroz autonomiju unutar dvaju entiteta. Srbi su bili jedini konstitutivni narod u Republici Srpskoj (RS), koja je imala ustroj tipične nacionalne građanske države, dok su Bošnjaci i Hrvati bili jedini konstitutivni narodi u FBiH. Unutar FBiH, Bošnjaci i Hrvati imali su paritet i pravo veta u entitetskim institucijama (Predsjednik, vlada, Dom naroda) nalik na paritet na državnoj razini. Sama FBiH je bila podijeljena na deset kantona, osiguravajući visok stupanj autonomije za više nego trostruko malobrojnije Hrvate. U pet kantona su Bošnjaci bili jedini konstitutivni narod, u tri kantona su Hrvati bili jedini konstitutivni narod, a u dva kantona, gdje je bošnjačko-hrvatski rat između 1992. i 1994. godine bio najžešći, oba su naroda bili konstitutivna i dijelili su vlast na sličan način kao i u samoj FBiH.

Uz očekivane poteškoće za višenacionalnu post-konfliktnu državu poslije krvavog rata koji je odnio oko 100.000 života i u kojoj narodi ne žele živjeti skupa i dijeliti vlast s bivšim ratnim neprijateljima, ovaj sustav operacionalizacije konstitutivnosti triju naroda dogovoren u Daytonu je funkcionirao do 2000. godine. Prema žalbi Alije Izetbegovića u srpnju 2000. godine Ustavni sud BiH je donio odluku (U-5/98-III) prema kojoj je konstitutivnost triju naroda na cijelom teritoriju BiH natkrovljujuće načelo ustava BiH. Treba napomenuti da se je odluci suprotstavilo dvoje hrvatskih i dvoje srpskih sudaca u Ustavnom sudu BiH, dok je za nju glasovalo dvoje bošnjačkih i troje međunarodnih sudaca u Ustavnom sudu. U praksi, ova odluka je značila da su se ustavi entiteta i kantona morali promijeniti tako da sva tri naroda postanu konstitutivna i da tu konstitutivnost mogu uživati kroz paritet, suodlučivanje u vlasti i kroz instituciju veta predstavnika triju naroda na svim razinama vlasti u BiH. No ako su svi narodi svuda u BiH konstitutivni, a ta konstitutivnost se ne operacionalizira kroz mogućnost izbora legitimnih predstavnika od strane malobrojnijih naroda, onda su konstitutivni samo oni koji su relativna većina u nekom kantonu ili entitetu, poput Hrvata u Posavskom kantonu, Srba u RS, ili Bošnjaka u FBiH. Upravo se takav scenarij odigrao u BiH.

Nakon neuspjeha domaćih političkih predstavnika u implementaciji presude Ustavnog suda, visoki predstavnik Wolfgang Petritsch je 2002. godine nametnuo seriju amandmana na ustave FBiH i RS. Ovim amandmanima su sva tri naroda postala konstitutivna u oba entiteta, ali ta konstitutivnost nije nikada zaživjela u praksi jer se kroz izborni zakon nije osiguralo da predstavnici triju naroda budu legitimno izabrani od strane naroda koji predstavljaju bez uplitanja drugih dvaju naroda. Da je legitimnost predstavljanja osigurana i da su tri naroda zaista konstitutivna na cijelom teritoriju BiH, bošnjački i hrvatski predstavnici mogli bi zaustaviti bilo koju odluku Narodne skupštine RS (NSRS), a srpski predstavnici u FBiH mogli bi vetom učiniti isto. Ipak, to se nije dogodilo. Danas je RS u praksi ostala entitet u kojemu dominira srpski narod, dok se kroz izmjene izbornog zakona i ustava FBiH izgubilo suodlučivanje dvaju naroda te je u njemu politički zagospodario bošnjački narod.

Mnogo je primjera političkog inženjeringa u BiH na svim razinama vlasti, od lokalne, preko kantonalne, do entitetske i državne. Politički inženjering uključuje lažno predstavljanje kandidata, nametanje pripadnika naroda kao predstavnika drugom narodu i preglasavanje na izborima. Koncept konstitutivnosti naroda postao je pravna fikcija, a jedino što osigurava legitimno predstavljanje je brojnost određenog naroda na kantonalnoj ili entitetskoj razini. Na primjer, često se etnički Bošnjaci kandidiraju kao Hrvati, Srbi ili Ostali u FBiH i tako popunjavaju pozicije rezervirane za pripadnike druga dva konstitutivna naroda i za pripadnike nacionalnih manjina. Anel Šahinović i Edim Fejzić su se izjasnili kao Hrvati na kantonalnim izborima u USK (Bihać) i BPK (Goražde) 2018. godine i tako bili izabrani u hrvatski klub Doma naroda Parlamenta FBiH iz ovih kantona. Da apsurd bude veći, u BPK po popisu stanovništva živi samo 24 Hrvata od ukupno 23.734 stanovnika (94% su Bošnjaci). Da i svi Hrvati glasuju za jednog kandidata na izborima, on ne može prijeći izborni prag od 3%. Slična situacija je i u USK gdje Hrvati čine samo 1,9% stanovništva.

Slična je situacija sa Srbima i srpskim strankama u FBiH koje jedino mogu prijeći izborni prag u K10 (Livno) zbog veoma malog broja preostalih Srba u FBiH (2,5% ukupnog stanovništva FBiH). Kako se može govoriti o konstitutivnosti Srba u FBiH ako oni ne mogu birati svoje predstavnike, slično kao i Hrvati u RS koji zbog malog udjela u stanovništvu (2,4%) redovno imaju „predstavnike“ u Vijeću naroda NSRS iz srpskih stranaka, birane od strane srpskih birača, a sami predstavnici su ponekad i etnički Srbi? Također, u posljednjih dvadeset godina samo je jedan Rom i jedan Židov izabran u klub Ostalih u Domu naroda FBiH, dok nije izabran niti jedan drugi pripadnik tradicionalnih nacionalnih manjina, ali zato su redovno izabrani etnički Bošnjaci koji se izjasne kao Ostali za potrebe izbora. Svi su diskriminirani na svim razinama, od nacionalnih manjina do konstitutivnih naroda, osim na razinama gdje je određeni konstitutivni narod apsolutna većina, kao Hrvati u četiri kantona, Bošnjaci u šest kantona i FBiH, i Srbi u RS.

Ipak, najveći problem nije lažno predstavljanje kandidata, već tokenistički predstavnici, politički „žetončići“ koji su pripadnici jednog konstitutivnog naroda (relativne manjine), a biraju ih pripadnici drugog konstitutivnog naroda (relativne većine). U RS tako srpske stranke često imaju „svoje“ Bošnjake, Hrvate i Ostale koji popunjavaju pozicije rezervirane za predstavnike ovih naroda, dok u FBiH bošnjačke stranke redovno popunjavaju skoro cijeli klub Srba, cijeli klub Ostalih i značajan dio kluba Hrvata (teoretski je moguće i preko polovine) u Domu naroda. Čak i najmalobrojniji od triju konstitutivnih naroda, Hrvati, čija se politička platforma zasniva na legitimnom predstavljanju, ponekad biraju srpske predstavnike u Mostaru i u HNK (Mostar). Najpoznatiji primjer tokenističkog predstavnika je Željko Komšić koji je čak tri puta izabran kao hrvatski predstavnik u Predsjedništvu BiH većinski bošnjačkim glasovima. Zlatko Miletić, član Komšićevog DF-a, je trenutno hrvatski „predstavnik“ u državnom Domu naroda iako su ga izabrali predstavnici većinski bošnjačkih stranaka izabranih u hrvatski klub Doma naroda FBiH. Sličnih primjera imamo na svim razinama, gdje se pripadnik relativno malobrojnijeg naroda na nekoj razini nameće kao predstavnik tog naroda od strane birača i političkih stranaka relativno većinskog naroda.

Upravo je ovaj problem legitimnog predstavljanja i srž presude Ustavnog suda BiH „Ljubić“ iz 2016. godine, koja nalaže da se „pravo na demokratsko odlučivanje ostvaruje legitimnim političkim predstavljanjem koje mora biti utemeljeno na demokratskom izboru onih koje predstavlja i čije interese zastupa. U tom smislu veza između onih koje predstavlja i njihovih političkih predstavnika na svim administrativno-političkim razinama je ta koja omogućava legitimitet predstavnicima zajednice.“ Drugim riječima, Hrvati (kao i Bošnjaci i Srbi) moraju moći samostalno birati sve svoje predstavnike na svim političkim razinama bez upletanja drugih dvaju konstitutivnih naroda da bi ti predstavnici bili legitimno izabrani. Konstitutivnost je do sada bila pogrešno operacionalizirana na način da nerijetko oportunističko samoidentificiranje narodnosti nekog kandidata, to jest njegova pripadnost nekom konstitutivnom narodu ili Ostalima, ima primat nad njegovom legitimnosti koja proizlazi iz birača koji ga biraju na poziciju rezerviranu za predstavljanje određenog konstitutivnog naroda. Pet presuda ECHR-a doneseno je upravo zbog ove prakse, jer nacionalnim manjinama poput Židova i Roma nije dopušteno biranje u Predsjedništvo i državni Dom naroda. Da je primat bio na predstavnicima, a ne pripadnicima naroda, kako je Ustavni sud i naveo da treba biti, onda ništa ne bi sprječavalo Fincija i Sejdića da postanu bošnjački ili hrvatski predstavnici u Predsjedništvu BiH. Štoviše, čak bi i etnički Hrvati mogli postati bošnjački ili srpski, a etnički Bošnjaci hrvatski ili srpski predstavnici, jer legitimnost ne proizlazi iz osobne identifikacije kandidata, nego iz birača koji ga biraju na određenu funkciju.

S obzirom na političku (ne)kulturu u BiH i trenutne pravne okvire, u praksi je nemoguće ostvariti potpunu ravnopravnost triju konstitutivnih naroda na cijelom teritoriju BiH kako to nalaže ustav. Ipak, da je to i moguće napraviti nekim modelom izbornog zakona, takav bi sustav razvijao daljnje političke frustracije, jer bi na primjer 2,5% stanovništva (Srbi) FBiH ili 2,4% stanovništva (Hrvati) RS ili 0,8% (Bošnjaci) stanovništva ZHK moglo blokirati sve odluke. To ne bi bilo ni dobro ni legitimno. Puno bolji sustav od operacionalizacije konstitutivnosti triju naroda kroz institucijski paritet, koji je u praksi nemoguće ostvariti zbog izrazite teritorijalne homogenizacije triju naroda izazvane ratom, jest operacionalizacija kroz teritorijalni federalizam nadahnut federalnim članicama EU poput Belgije. Kroz federalne regije u kojima je jedan od triju naroda apsolutna većina moguće se riješiti diskriminacije na državnoj razini, jer bi politički predstavnici u zajedničkim institucijama predstavljali regije a ne narode, pa njihova osobna identifikacija ne bi imala nikakvu ulogu. U isto vrijeme, ne bi bila bitna ni narodnost predstavnika unutar tih federalnih regija, pošto bi one bile građanskog uređenja bez nacionalnih kvota ili veta. Takav sustav, čiji bi fokus bila teritorijalna autonomija naroda kroz federalne regije, donio bi ravnopravnost triju naroda, prestanak institucijske diskriminacije Ostalih, kao i potencijal za smanjenje trenutne glomazne administracije za oko 75%. Takav sustav, kao i svaki politički sustav u praksi, ne bi bio savršen. Međutim, on bi barem omogućio BiH da zatvori poglavlje političkih frustracija i izbornih manipulacija koje traje više od dvadeset godina, i stavi fokus na stvarne demografske i ekonomske izazove koji ugrožavaju budućnost i opstanak same države.  

Anali Hrvatskog politološkog društva

Hrvatsko politološko društvo
Fakultet političkih znanosti
Lepušićeva 6, 10 000 Zagreb
hr
linkedin facebook pinterest youtube rss twitter instagram facebook-blank rss-blank linkedin-blank pinterest youtube twitter instagram